Opracowanie Kancelarii Prawa Gospodarczego i Oświatowego

Rok 2025 przynosi istotne zmiany w systemie finansowania oświaty w Polsce. Wprowadzony nowy model ma na celu większą przejrzystość i efektywność podziału środków na edukację, jednak budzi wiele pytań o jego wpływ na dotowanie poszczególnych typów placówek. 

Nowa ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

1 października 2024 roku Sejm uchwalił ustawę regulującą dochody jednostek samorządu terytorialnego (JST), która wprowadza istotne zmiany w systemie finansowania JST, w tym w zakresie oświaty oraz innych zadań publicznych (ustawa z dnia 1 października 2024 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Zgodnie z art. 121 ustawy, większość przepisów zaczyna obowiązywać dzień po jej ogłoszeniu, tj. dnia 25 października 2024 roku, jednak niektóre przepisy mają odroczone wejście w życie do 1 stycznia 2025 roku oraz 1 stycznia 2026 roku. Od 1 stycznia 2025 roku wejdą w życie przepisy dotyczące między innymi:

• Przekazywania wpływów z podatku od spadków i darowizn;
• Przekazywania wpływów z podatku od czynności cywilnoprawnych;
• Wprowadzenia zmian w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych;
• Wprowadzenia zmian w ustawie z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych;
• Wprowadzenia zmian w ustawie z dnia 15 lutego 1992 roku o podatku dochodowym od osób prawnych;
• Wprowadzenia zmian w ustawie z dnia z dnia 27 października 2017 roku o finansowaniu zadań oświatowych.

Potrzeby oświatowe zamiast subwencji oświatowej

W związku z wejściem w życie, wspomnianej powyżej ustawy, finansowanie zadań oświatowych w JST ulegnie gruntownej zmianie. W miejsce dotychczasowej subwencji oświatowej wprowadzono nową koncepcję określania i finansowania tzw. „potrzeb oświatowych”. 

Zgodnie z art. 23 nowej ustawy, potrzeby finansowe JST obejmują pięć głównych kategorii, tj.:

• Potrzeby wyrównawcze;
• Potrzeby oświatowe;
• Potrzeby rozwojowe;
• Potrzeby ekologiczne;
• Potrzeby uzupełniające.

Określenie potrzeb oświatowych należy do kompetencji Ministra właściwego ds. oświaty i wychowania. Dokonuje on również podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych. 

Art. 26 ustawy wskazuje na zasady ustalania potrzeb oświatowych. Zgodnie z tym przepisem, potrzeby oświatowe wszystkich JST ustala się w wysokości łącznej kwoty potrzeb oświatowych. Łączna kwota nie może być jednak mniejsza niż ta ustalona w roku poprzedzającym rok budżetowy, skorygowana w związku ze zmianą realizowanych zadań oświatowych. 

Minister ds. oświaty i wychowania ma obowiązek przekazać Ministrowi ds. Finansów informacje o zapotrzebowaniu finansowym JST najpóźniej do 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy. 

Ustalona kwota potrzeb oświatowych może zostać zmniejszona albo zwiększona w związku z odpowiednio przekazaniem przez JST szkół i placówek oświatowych do prowadzenia przez ministra właściwego albo przejęciem przez JST szkół i placówek oświatowych do prowadzenia od właściwego ministra. Kwotę zmniejszonych albo zwiększonych potrzeb oświatowych oblicza minister właściwy do spraw oświaty i wychowania w terminie do dnia 31 sierpnia roku poprzedzającego rok budżetowy.

Samorządy otrzymują informację o ustalonej na rok budżetowy kwocie potrzeb finansowych w terminie do 15 października poprzedzającego rok budżetowy. 

Ponadto, według założeń ustawy, budżet oświatowy będzie określany na podstawie wydatków poniesionych na edukację w poszczególnych JST, dwa lata przed rokiem budżetowym. Pod uwagę zostaną wzięte dane zgromadzone w systemie informacji oświatowej na dzień 15 czerwca roku poprzedzającego rok budżetowy. W przeciwieństwie do wcześniejszego systemu, który opierał się na ogólnym algorytmie, obecnie rozwiązania uwzględniają specyfikę lokalną. Kluczowym źródłem finansowania oświaty będą teraz dochody z podatków PIT i CIT, które zasilają budżety samorządów. 

Nie wszystkie jednostki samorządu terytorialnego będą jednak dysponować wystarczającymi środkami z tych źródeł. Aby określić, które samorządy wymagają dodatkowego wsparcia, oszacowane zostaną ich potrzeby finansowe, w tym oświatowe, i porównane z różnicą między dochodami z PIT i CIT według nowego i starego systemu – różnica ta, nazwana w ustawie „kwotą kalkulacyjną”, będzie kluczowym punktem odniesienia. Jeśli potrzeby finansowe przewyższą kwotę kalkulacyjną, samorząd otrzyma subwencję według nowych zasad. Natomiast gdy potrzeby finansowe okażą się mniejsze, subwencja nie zostanie przyznana.

Szczegóły dotyczące sposobu podziału określane są w drodze rozporządzenia. 

Rozporządzenie w sprawie podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych między jednostki samorządu terytorialnego w roku 2025

W dniu 27 grudnia 2023 roku Ministerstwo Edukacji ogłosiło treść Rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 18 grudnia 2024 r. w sprawie sposobu podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych między jednostki samorządu terytorialnego w roku 2025 (Dz.U. 2024 poz. 1930).

Rozporządzenie to co do zasady powiela rozwiązania obowiązujące w poprzednim roku budżetowym określone rozporządzeniem Ministra Edukacji z dnia 8 grudnia 2023 roku w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla JST w roku 2024 (Dz.U. 2023 poz. 2755, z późn. zm.). 

Do najważniejszych zmian w projekcie na rok 2025 należą:

• zmiany w zakresie wskaźników zwiększających i zmniejszających w zakresie liczby uczniów szkół;
• wprowadzenie zróżnicowania finansowania uczniów niepublicznych szkół policealnych kształcących w trybie stacjonarnym i zaocznym;
• uaktualnienie wartości wag naliczanych z tytułu wprowadzenia standardów dla specjalistów;
• zmiana sposobu finansowania uczniów z autyzmem, w tym zespołem Aspergerem i z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz zmiany w zakresie finansowania uczniów w ramach pomocy psychologiczno-pedagogicznej;
• uwzględnienie finansowania Branżowych Centrów Umiejętności;
• zmiana wag w zakresie finansowania mniejszości niemieckiej;
• podwyższenie wartości wag na uczniów oddziałów i szkół, w których zajęcia edukacyjne są prowadzone w dwóch językach: polskim oraz języku mniejszości narodowej, mniejszości etnicznej lub języku regionalnym;
• uwzględnienie finansowania dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym;
• aktualizacja wskaźnika zamożności;
• zmiany w zakresie terminu lub okresu uwzględniania danych (w projekcie rozporządzenia wskazano termin uwzględniania danych do podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych na dzień 15 maja 2024 roku);
• zmniejszenie wartości wagi P108 dotyczącej świadczenia na start z dotychczasowej wagi P93.

Akt ten wskazuje, że kwota potrzeb oświatowych obliczana jest poprzez mnożenie liczby uczniów przeliczeniowych przez finansowy standard podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych (tzw. standard „A”). Zgodnie z algorytmem podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych, finansowy standard A w roku 2025 wyniesie około 9 477 zł. Stanowi to wzrost o około 486 zł (ok. 5,4%) w stosunku do roku poprzedniego, kiedy to standard A wynosił 8 991 zł. 

Zmiana systemu finansowania a edukacja domowa

Dotychczasowy system finansowania przewidywał, że szkoły publiczne finansowane są przez JST z uzyskiwanych przez nie dochodów (tj. dochody własne, subwencja ogólna oraz dotacje celowe z budżetu państwa). Szkoły niepubliczne natomiast otrzymywały środki z subwencji oświatowej. W nowym systemie, jak zostało już wspomniane powyżej, dotychczasowa część oświatowej subwencji ogólnej została zastąpiona „kwotą potrzeb oświatowych”.

Kwota potrzeb ma być dzielona między poszczególne samorządy na podstawie specjalnego algorytmu. Algorytm podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych na rok 2025, tak jak w przypadku dotychczasowego algorytmu dot. ustalania subwencji oświatowej, uwzględnia liczbę uczniów uczących się w ramach tzw. edukacji domowej. 

Algorytm podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych na rok 2025 obliczamy mnożąc liczbę uczniów przeliczeniowych przez finansowy standard podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych (Standard „A”).

KP=Up ×Standard „A”

Gdzie:

KP – łączna kwota potrzeb oświatowych

Up – przeliczeniowa liczba uczniów ogółem

Standard „A” – finansowy standard podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych

Przeliczeniową liczbę uczniów ogółem ustala się według wzoru:

Gdzie:

Ls – oznacza liczbę wszystkich jednostek samorządu terytorialnego według stanu na dzień 1 stycznia 2024 roku;

Up,i – oznacza przeliczeniową liczbę uczniów w jednostce samorządu terytorialnego, ustalaną na podstawie danych z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 15 maja 2024 r., chyba, że przepisy rozporządzenia określają dane według innego stanu, według wzoru:

Up,i = Di ⋅ (Sa,i + 0,7 ⋅ Sb,i + 0,35 ⋅ Sc,i + 0,42 ⋅ Sd,i + 0,18 ⋅ Se,i + 0,8 ⋅ Sf,i + 0,003 ⋅ Sg,i + 0,005 ⋅ Sh,i + 0,30 ⋅ Si,i + 0,04 ⋅ Sj,i + 0,005 ⋅ Sk,i + 0,81 ⋅ Sl,i + 0,165 ⋅ Sm,i + 0,52 ⋅ Sn,i + 0,21 ⋅ So,i + 0,1 ⋅ Sp,i + 0,54 ⋅ Sr,i + P1 ⋅ N1,i + P2 ⋅ N2,i + … + P111 ⋅ N111,i)

Gdzie: 

Sf,i– oznacza liczbę uczniów lub słuchaczy spełniających obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poza szkołą zgodnie z art. 37 ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowej, w tej jednostce samorządu terytorialnego. 

Definicja współczynnika Sf,i jest tożsama z definicją zawartą w rozporządzeniu w sprawie sposobu i podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że zarówno w przypadku subwencji oświatowej oraz w przypadku potrzeb oświatowych, liczba uczniów ustalana jest w obrębie danej jednostki samorządu terytorialnego. 

Zmianie, w stosunku do roku poprzedniego, nie uległy również wagi. Załącznik do projektu rozporządzenia wskazuje, że w przypadku, gdy liczba uczniów lub słuchaczy spełniających obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poza szkołą zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe w danej szkole jest większe niż 200, przy obliczaniu określonej w ust. 2 liczby uczniów lub słuchaczy w jednostce samorządu terytorialnego (Up,i) liczbę tych uczniów lub słuchaczy w danej szkole wynoszącą 200 mnoży się przez 0,8, a ich liczbę powyżej 200 mnoży się odpowiednio przez:

1. 0,2 – w przypadku, gdy w danej szkole:
   
   
2. 0,4 –  w przypadku, gdy w danej szkole:
   

– gdzie przez Sf należy rozumieć Sf,i (czyli liczbę uczniów w ED) w danej szkole w jednostce samorządu terytorialnego, a przez Sa należy rozumieć Sa,i (czyli liczbę uczniów z wyłączeniem uczniów w ED) w danej szkole i jednostce samorządu terytorialnego.

[Wyjaśnienie powyższych wzorów znajdziecie → tutaj ←] 

Zmianie ulega natomiast Standard „A”, który jest mnożony przez daną wagę i według szacunków w projekcie rozporządzenia ma on wynieść 9477 zł. Stąd też dana jednostka samorządu terytorialnego na jednego ucznia w edukacji domowej otrzyma odpowiednio:

• przy wadze 0,8 – ok. 7582 zł
• przy wadze 0,4 – ok. 3791 zł
• przy wadze 0,2 – ok. 1895 zł

W 2024 roku standard A wynosił 8991 zł, czyli środki na jednego ucznia w edukacji domowej w stosunku do roku poprzedniego ulegną zwiększeniu.

Rozważając kwestię wpływu zmiany systemu finansowania oświaty na edukację domową, należy przeanalizować w jakim zakresie zmieniła się ustawa o finansowaniu zadań oświatowych, a przede wszystkim art. 25 oraz art. 26.  Art. 25 wspomnianej ustawy odnosi się do udzielania dotacji na ucznia w przypadku niesamorządowych szkół publicznych. Art. 26 z kolei odnosi się do udzielania dotacji na ucznia w przypadku szkół niepublicznych.

Zarówno art. 25 oraz art. 26 nie uległy znacznej zmianie w wyniku wprowadzenia ustawy z dnia 1 października 2024 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.  Oznacza to, że jednostki samorządu terytorialnego nadal będą wypłacać dotacje szkołom niepublicznym. Jedyną zmianą jaka zaszła w przywołanych przepisach jest zmiana „kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej” na „przewidzianą kwotę potrzeb oświatowych”.

Wskazać więc należy, że w omawianym zakresie, zmiany zachodzą jedynie na poziomie administracja rządowa – jednostka samorządu terytorialnego, a nie jednostka samorządu terytorialnego – podmiot dotowany, a zmiany te nie mają bezpośredniego wpływu na zasady dotowania podmiotów. 

Niemniej jednak, potencjalnie zmiany te mogą mieć pośredni wpływ na dotowanie uczniów w ramach edukacji domowej. Wynika to z faktu, że wobec nowego modelu finansowania oświaty, jednostki samorządu terytorialnego będą otrzymywać środki z budżetu państwa, które gromadzone są z podatków PIT i CIT osób zameldowanych oraz pracujących na terenie danej jednostki. Tym samym możliwą staje się sytuacja, w której jednostki przyjmujące uczniów w ramach edukacji domowej zamieszkałych poza daną jednostką samorządu terytorialnego będą traktowane mniej korzystnie. 

Podsumowanie

Nowy system finansowania oświaty, oparty na koncepcji „potrzeb oświatowych”, wprowadza szereg zmian w sposobie alokacji środków, uwzględniając specyfikę lokalnych warunków. Choć same zasady dotowania uczniów w edukacji domowej nie uległy istotnym zmianom, zwiększenie finansowego standardu podziału kwot potrzeb oświatowych przekłada się na wzrost środków przypadających na uczniów w tej formie kształcenia. 

Opracowano na podstawie

• Ustawa z dnia 1 października 2024 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. poz. 1572 z późn. zm.);
• Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 754 z późn. zm.);
• Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 70 z późn. zm.);
• Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 226 z późn. zm.);
• Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2805 z późn. zm.);
•  Rozporządzenie Ministra Edukacji z dnia 18 grudnia 2024 r. w sprawie sposobu podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych między jednostki samorządu terytorialnego w roku 2025 (Dz. U. poz. 1930). 

Przygotowała: Aplikantka Adwokacka Aleksandra Nowicka